Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle

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Andreas Obersteller, Präsident des BAFA, auf der Mitgliederversammlung des BDEx und des VHE

Es gilt das gesprochene Wort!

Anfang 21.02.2018
Ende 21.02.2018
Ort Hamburg, Übersee Club
Redner Andreas Obersteller, Präsident Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle

Sehr geehrter Herr Wolf,

Sehr geehrte Mitglieder des Bundesverbandes des Deutschen Exporthandels und des Vereins der Hamburger Exporteure,

Sehr geehrte Damen und Herrn,

vielen Dank für die Einladung zu Ihrer diesjährigen Mitgliederversammlung.

Der Einladung bin ich gerne gefolgt.

Ich wurde gebeten, über die Schlüsselrolle des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle – kurz BAFA – im Außenhandel zu sprechen. Dies mit Blick auf die aktuellen Entwicklungen in der Exportkontrolle und hier wiederum mit einem Schwerpunkt auf den Nahen Osten, Iran und die USA.

Diese umfangreichen Themen kann ich hier natürlich nur kurz anreißen und freue mich daher schon jetzt auf die anschließende Diskussion.

Zum BAFA

Sehr geehrte Damen und Herren,

gestatten Sie mir zunächst einige Aussagen zum BAFA, um die erwähnte „Schlüsselfunktion“ der Behörde im Außenhandel zu verdeutlichen:

Das BAFA ist die zentral zuständige Verwaltungs- und Genehmigungsbehörde in der Exportkontrolle. Im Gegensatz zu vielen EU-MS und z. B. den USA sind in Deutschland die Zuständigkeiten in einer Behörde gebündelt.

Das BAFA fungiert somit als “single window” für die Industrie.

Zentrale Aufgabe ist die Prüfung von Genehmigungsanträgen für verschiedene Güter. Dazu gehören Rüstungsgüter, sogenannte „Dual-Use-Güter“ – also Güter die man sowohl militärisch als auch zivil verwenden kann – bis hin zu Gütern, die Embargomaßnahmen unterfallen.

Der Umfang der Exportkontrolle hängt u. a. von der Entwicklung der Exporte aus Deutschland ab – und da sieht es – nach den jüngsten Aussagen des Statistischen Bundesamtes – auch für 2018 ganz gut aus.

Die deutsche Wirtschaft ging mit kräftigem Rückenwind ins laufende Jahr. Getrieben vor allem vom Export-Boom hat die deutsche Volkswirtschaft im vergangenen Jahr kräftig um 2,2 % zugelegt. Die kräftige Erholung der Weltwirtschaft sorgt für steigende Nachfrage nach Waren “made in Germany”. Deutschlands Exportunternehmen können mit den Zahlen für 2017 auf das vierte Rekordjahr in Folge zurückblicken.

Die Gesamtzahl der Antragsverfahren im BAFA bewegt sich – auch bei Nutzung der Vielzahl an Verfahrenserleichterungen, die das BAFA den Exporteuren anbietet – weiterhin auf einem sehr hohen Niveau.

Rund 7.000 meist mittelständische Unternehmen stellten im letzten Jahr knapp 50.000 Anträge und Anfragen beim BAFA.

Die Ablehnungsquote ist relativ gering. Diese im Vergleich geringe Zahl ist kein Beleg für eine mangelhafte Prüfung. Da wir zum Glück weder jeden Tag – bewusste oder unbewusste – kritische Zulieferungen zu Massenvernichtungswaffen aufdecken bzw verhindern müssen noch Lieferungen an kriegführende Konfliktparteien anstehen, ist die Ablehnungsrate relativ gering.

Diese Zahlen müssen jedoch immer im Gesamtkontext bewertet werden. Tatsächlich kontrolliert das BAFA nur einen vergleichsweise geringen Teil der aus Deutschland getätigten Exporte. Gleichwohl waren einige Geschäfte stark von den europäischen und nationalen Regelungen betroffen.

Zum Exportkontrollsystem

Sehr geehrte Damen und Herrn,

das Exportkontrollsystem ist in seinem Kern ein „präventives System“. Die BReg. hat auf internationaler, europäischer und nicht zuletzt auf nationaler Ebene durch Genehmigungspflichten in einem relativ kleinen Segment festgelegt, welche Gütergruppen nicht ohne vorherige politische Bewertung exportiert werden dürfen.

Die BReg – vertreten durch das BAFA – und in ca. 10 bis 15 % zusätzlich das BMWi und das Auswärtige Amt – prüfen, ob Ihr Geschäftsvorhaben mit den rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen vereinbar ist. Wenn ja: erteilen wir eine Genehmigung, wenn nein: eine Ablehnung. Wenn das „Ja“ oder „Nein“ nicht so einfach zu entscheiden ist, dann dauert die Antwort etwas länger – dies sind dann die manchmal auch von Ihnen kritisierten langen Bearbeitungszeiten.

Trotz des Namens „Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle“ sind Exportkontrollen kein Mittel der Wirtschaftspolitik. Anders als bei Zöllen und Einfuhrregeln geht es eben nicht um Marktfragen, sondern um Außen- und Sicherheitspolitik.

Spannungsverhältnis

Sehr geehrte Damen und Herren,

die Ausfuhrkontrolle ist also ein Mittel der Außen- und Sicherheitspolitik. Damit sind wir beim heutigen Leitmotiv: Außenwirtschaft im Spannungsverhältnis zur Ausfuhrkontrolle".

Warum „Spannungsverhältnis“? - schließlich sagt das Außenwirtschaftsgesetz:

„Der Außenwirtschaftsverkehr ist frei“. Das Außenwirtschaftsgesetz sagt aber auch: „Der Außenwirtschaftsverkehr kann eingeschränkt“ werden“. Hierin ist das Spannungsverhältnis begründet.

Umgekehrt ist es nur bei Kriegswaffen. Dies sind Rüstungsgüter, die speziell für den Kriegsgebrauch bestimmt sind und die dem Kriegswaffenkontrollgesetz unterfallen. Nach Artikel 26 Absatz 2 Grundgesetz ist ausdrücklich vorgesehen, dass es bzgl. dieser Güter keine Freiheit, sondern immer einen Genehmigungsvorbehalt gibt.

Die Kehrseite der Medaille, der grundsätzlichen Freiheit des Außenwirtschaftsverkehrs, ist, dass es Ihnen als Unternehmen obliegt, sich zu informieren, ob, wann und welche Beschränkungen auf nationaler oder europäischer Ebene vorliegen.

In 2017 haben die weltweiten Krisenherde leider nicht abgenommen. Wie BM Gabriel schon betonte, stehen Genehmigungen für Lieferungen von Waffen und anderen sensiblen Gütern immer im Kreuzfeuer der öffentlichen Debatte und werden an moralisch-ethischen, wirtschaftspolitischen, sicherheitspolitischen und strategischen Maßstäben gemessen.

In der öffentlichen, manchmal sehr aufgeregten Debatte, überwiegt zurzeit vorwiegend der moralisch-ethisch begründete Maßstab.

Man denke hier an die jüngsten Diskussionen über die Genehmigungszahlen für 2017 im letzten Rüstungsexportbericht der Bundesregierung. Festzuhalten ist: Im Vergleich zu früheren Jahren sind die Rüstungsexportgenehmigungen rückläufig, aber selbst eine hohe Zahl sagt nichts grundsätzlich über die Gefährlichkeit der Exporte aus.

So waren es 2015 z. B. vier relativ teure, aber unproblematische Tankflugzeuge nach UK. Aber selbst ein Rüstungsgut ist nicht immer eine Waffe, sondern in den Zahlen sind u. a. auch Minenräumgeräte oder gepanzerte Fahrzeuge für Hilfsorganisationen oder die VN.

Wie immer die Deutung von Statistiken erfolgen mag, unstreitig ist, dass die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen (man denke an Syrien aber auch den Gift-Gas Einsatz im Irak/Iran Krieg) und Raketen (man denke an Nord-Korea) sowie die unkontrollierte Anhäufung von konventionellen Rüstungsgütern in Krisenregionen (man denke an die Lage in Libyen oder auch an Jemen) ernsthafte und wachsende Sicherheitsrisiken darstellen.

Neben möglichen Bedrohungen durch Risikostaaten besteht die Gefahr, dass sich auch nicht-staatliche Akteure Zugang zu Massenvernichtungswaffen verschaffen (man denke an den IS oder andere terroristische Vereinigungen).

Sicherheitsfragen und entsprechende Risikobewertungen gehören zur Grundausstattung des Exportkontrollsystems, sie bestimmen – wenn auch nicht ausschließlich – das Handeln der dafür Verantwortlichen.

Das BAFA als zentraler Ansprechpartner und die Exportkontrolle können – ob wir es wollen oder nicht – nicht unbeeindruckt bleiben, wenn sich die uns umgebenden Sicherheitsarchitekturen dynamisch verändern.

Die aktuelle Münchner Sicherheitskonferenz stand unter dem Titel: „Die neue Unsicherheit“. Aber was ist überhaupt „Sicherheit“ bzw. was sind „Sicherheitsinteressen?

Unstreitig ist, dass der Begriff der Sicherheit selbst kein universal gültiger, objektiv bestimmter Begriff ist, sondern jeweils nach seinem Kontext, z. B. den zu schützenden Rechtsgütern und den Interessengruppen inhaltlich variabel ausgestaltet sein kann.

Im Kontext der Exportkontrolle werden national primär die folgenden Sicherheitsinteressen betont:

  1. Die Sicherheit Deutschlands darf nicht durch unkontrollierte Anhäufung konventioneller Waffen oder durch Massenvernichtungswaffen bedroht werden.
  2. Sensible Güter und Know-how dürfen nicht in Krisengebiete geliefert werden und sollen nicht zu internen Repressionen oder anderen schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen verwendet werden.

„Sicherheitsinteressen“ werden somit negativ qualifiziert: Nämlich durch die Abwesenheit oder zumindest Reduzierung von „Risiken“.

In der Exportkontrolle führt dies zu zwei Herausforderungen:

  1. Die Exportkontrolle ist durch die Besonderheit gekennzeichnet, dass die BReg. bzw. das BAFA eine Entscheidung über den wahrscheinlichen Endverbleib und die potentielle Endverwendung zu einem Zeitpunkt treffen muss, in welchem sich die Güter noch in Deutschland befinden. Daher geht es immer um eine Prognose über die Risiken und die Möglichkeiten diese zu minimieren. Ich will hinzufügen: Ausschließen kann man Risiken nie.
  2. Bei den Bewertungen, die als Prognoseentscheidungen über künftige Verwender und Verwendungen von Gütern abzielen, ist der Begriff der „Sicherheitsinteressen“ ein dynamischer Begriff bzw. ein Prozess, der u. a. innere, äußere, militärische und die IT Sicherheit usw. beinhalten kann. Das Aneinanderrücken von innerer und äußerer Sicherheit wird zurzeit am häufigsten anhand der „islamistischen Bedrohung“ i. Z. m. dem Krieg in Syrien diskutiert.

Wie dynamisch und gleichzeitig wenig vorhersehbar sich die Sicherheitsinteressen entwickeln zeigt ein Blick auf den „arabischen Frühling“ und die zerfallenden Staaten im Nahen und Mittleren Osten.

Naher und Mittlerer Osten

Sehr geehrte Damen und Herrn,

einige Bemerkungen zum NMO.

In vielen NMOStaaten sind an die Stelle eines Krieges zwischen Armeen asymmetrische Auseinandersetzungen getreten.

Der Nahe und Mittlere Osten ist so zum Synonym geworden für nicht enden wollende, komplexe Konflikte geworden. Nüchtern formuliert: Die Zukunft der Region ist daher bestenfalls ungewiss.

Im Mittelpunkt der derzeitigen Auseinandersetzungen steht die Frage, wie in dieser Region Staat und Gesellschaft neu organisiert werden sollen.

Eine konstruktive und friedliche Konfliktbearbeitung wird in vielen Ländern auch dadurch erschwert, dass

  • in einigen Ländern das zentralstaatliche Gewaltmonopol im Zuge der Umbrüche verloren gegangen und eine Vielzahl von bewaffneten Gruppierungen und Milizen entstanden ist;
  • und es fehlt ein Grundkonsens, wie Staat und Gesellschaft organisiert werden sollen und welche Rolle der Religion dabei zukommen soll.

Vor diesem Hintergrund mag es nur begrenzt erstaunen, dass staatlicher Einfluss und Vorab-Erklärungen über die Verwendung und den Endverbleib von der Exportkontrolle unterfallenden Waffen manchmal mit der Wirklichkeit kollidieren.

Im Fazit muss man bei Exporten in NMO Länder leider wohl langfristig von unklaren Rahmenbedingungen ausgehen. Dies bedeutet für die Exportkontrolle einen Mangel an klaren Präzedenzlinien und für die Wirtschaft instabile Lieferbeziehungen.

Denn eines ist klar: Wenn sich die Sicherheitslage zunehmend komplexer gestaltet, kann auch die Exportkontrolle keine schnellen Entscheidungen auf Basis eines „schwarz-weiß-Weltbildes“ treffen.

Iran

Sehr geehrte Damen und Herrn,

einige Anmerkungen zum Iran:

Bildlich gesprochen hat der “Implementation Day” (16. Januar 2016) des Wiener Nuklearabkommens (14. Juli 2015) den Exportkontrolleuren in Ihren Unternehmen eine gute und eine weniger gute Nachricht gebracht.

Die gute Nachricht zuerst: Im Bereich der Wirtschafts- und Finanzsanktionen ist die Sanktionsampel in vielen Fällen von „Rot“ auf „Grün“ gesprungen. Was vorher verboten war, ist jetzt frei. Beispiel: Lieferungen nicht genehmigungspflichtiger Industrieausrüstung in den Erdgas-und Erdölsektor.

Die nicht ganz so gute Nachricht: Im Bereich der Proliferationssanktionen ist die Ampel nur von „Rot“ auf „Gelb“ gesprungen. Der Export von Dual-Use-Gütern (die man wie gesagt überwiegend zivil, aber eben auch für militärische Zwecke verwenden kann – z. B. eine Pumpe die man in einer Chemiefabrik für Düngemittel wie auch für chemische Waffen einsetzen kann). war vorher verboten, jetzt ist er überwiegend genehmigungspflichtig.

Auch wenn die Spitze des Sanktionseisbergs, die Wirtschafts- und Finanzsanktionen, „weggeschmolzen“ sind: Die Exportkontrolleure in ihren Unternehmen werden nicht arbeitslos.

Denn der geltende Rechtsrahmen ist komplex: Die Standardexportkontrolle wird weiterhin ergänzt und teilweise überlagert durch Sonderregelungen des Embargos. Die Masse der Iran-Exporte ist aber weder verboten noch genehmigungspflichtig. Damit sie davon profitieren können, müssen Sie Ihr Iran-Geschäft prüfen und bewerten: Was (= welches Gut) soll an wen (= Empfänger, Endverwender) wohin (= Bestimmungsland) wofür (= Endverwendung) geliefert werden.

Zwei Jahre nach dem Implementation Day sind die Wirtschaftsbeziehungen mit Iran weiterhin von Unsicherheit geprägt.

Die Exporte aus Deutschland in den Iran stiegen in 2017 wertmäßig nur moderat an. Banken bieten keine langfristigen Finanzierungen. Ausführer planen nur kurz bzw. mittelfristig. Joint Ventures und Auslandsinvestitionen bleiben die Ausnahme.

Thematisch im Fokus steht weiterhin der sog. Procurement Channel unter dem Dach der VN für Ausfuhren von Gütern aus der Liste der Nuclear Suppliers Group (NSG) in den Iran. Hier gibt es ganz überwiegend deutsche Anträge, die Gesamtzahl ist aber relativ gering.

Wichtig ist und bleibt: Die politische Bedeutung eines solchen Verhandlungs- und Gesprächskanal zwischen Russland, China, der USA und der EU, inklusive Deutschland auf der einen Seite und Iran auf der anderen ist jedoch sehr hoch.

Der Antragseingang im Bereich nicht gelisteter Güter – also von Gütern, die vor allem wegen Embargomaßnehmen unter die Exportkontrolle fallen - stagniert auf hohem Niveau.

Den größten Teil der Arbeit machen allerdings die sog. Nullbescheide aus, also Bescheide für Ausfuhren, die beim BAFA zur Bewertung bzw Genehmigung vorgelegt werden, aber im Endergebnis gar keiner Genehmigungspflicht unterliegen.

In Verbindung mit der sehr geringen Ablehnungsquote zeugt dies von einem hohen Absicherungsinteresse vor allem seitens der Banken. Und bei uns verursachen sie viel eigentlich unnötige Arbeit und Aufwand.

Das BAFA unternimmt große Anstrengungen, um Ausführern die eigenverantwortliche Prüfung ihres Iran-Geschäfts zu ermöglichen. Gleichwohl: Unternehmen brauchen für das Iran-Geschäft Exportkontrollsachverstand und gute Nerven.

No-Go-Areas” des Iran-Handels sind:

  • Geschäfte mit Bezug zu konventioneller Rüstung/Trägertechnologie,
  • Geschäfte mit den gelisteten Unternehmen, wie z. B. den Revolutionsgarden,
  • Geschäfte mit Menschenrechtsrelevanz, z. B. Telekommunikationsüberwachung für staatliche Stellen.

Auch US-Recht sollten Sie im Blick behalten, um eigene Risiken zu minimieren. Die US-Administration droht das Nuklearabkommen im Mai 2018 aufzukündigen, sofern die Europäer den US-Bedenken nicht durch eine ergänzende Vereinbarung mit dem Iran Rechnung tragen.

Während die deutsche Exportkontrolle und die Arbeit des BAFA immer vom Streben nach möglichst viel Transparenz und klaren Regelungen geprägt ist, ist insbesondere auf US-Seite festzustellen, dass vor allem über die Finanzsanktionen und sehr hohe Strafandrohungen ein Klima der Unsicherheit entsteht, das schädlich für den gesamten Außenhandel ist.

Dies gilt es nicht nur bzgl. Iran, sondern auch bzgl. Russland.

Als Fazit ist festzuhalten: Die Regelungen für das Iran-Geschäft werden voraussichtlich hoch komplex bleiben, die Unsicherheit groß und damit die Abwägungsprozesse für alle Beteiligten zeitintensiv.

Russland

Sehr geehrte Damen und Herrn,

zum Ende noch einige wenige Anmerkungen zu aktuellen Entwicklungen beim Russland-Embargo, das seit 2014 aufgrund der Annexion der Krim in Kraft ist.

Zunächst muss ich festhalten, dass es auch bei Russland aufgrund der komplexeren Prüfung der Empfänger und umfassenderer Ressortbeteiligung zu einer gewissen verlängerten Bearbeitungszeit der Anträge gekommen ist.

Für Unsicherheiten sorgen die Verschärfungen der US-Sanktionen gegenüber Russland. Diese Sanktionen, betreffen unter anderem, wie auch die EU-Sanktionen, den Energiebereich. Betroffen können Unternehmen sein, die Güter ausführen oder Dienstleistungen erbringen, die für den Bau, den Unterhalt, die Modernisierung oder die Reparatur russischer Pipelines bestimmt sind, sofern die Pipeline dem Export von Öl oder Gas dient und der Wert der Güter oder der Dienstleistungen einen Betrag von 1 Mio. Euro pro Auftrag oder 5 Mio. Euro pro Jahr übersteigen.

Der vorgesehene Mechanismus, die Anordnung von Sanktionen in das Ermessen von Präsident Trump zu stellen, kann zu erheblichen Rechtsunsicherheiten führen, da die Konsequenzen des wirtschaftlichen Handelns für das Unternehmen gegebenenfalls nicht absehbar sind. Hinzu kommt, dass die US-Verbote keine Privilegierung bereits geschlossener Verträge enthalten.

Kommende Herausforderungen

Sehr geehrte Damen und Herrn,

zum Abschluss ein kurzer Ausblick auf weitere, anstehende Herausforderungen, die über den ursprünglichen Ansatz der Exportkontrolle i. Z. m. Massenvernichtungswaffen weit hinausgehen:

  1. Die klassische Dual-Use Güterkontrolle wird zunehmend in Embargobereich durch Wirtschafts- und Finanzsanktionen verdrängt, die alle Güter als „wirtschaftliche Ressource“ betrachten. Dies führt u. a. dazu, dass die Banken, die diese Finanzembargos überwachen sollen, sich wiederum hilfesuchend an das BAFA wenden, da sie die Güter nicht selbst begutachten können.
  2. Dies führt zu einer Flut von Absicherungsanträgen auf Veranlassung des Bankensektors aber auch zu einer Art „Entmündigung“ der Exporteure, da sie von der Außenwirtschaftsfreiheit profitieren sollten und Sie Ihre Güter und Kunden kennen (sollten).
  3. Die Einbeziehung von Menschenrechten als Kriterium in die Exportkontrolle führt zu völlig neuen Bewertungselementen und insb. zu großer Unsicherheit über die betroffenen Rechtsgüter und die Feststellung der Verletzung bzw. bei der Prognose, ob die Ausfuhr zu einer Verletzung von MR genutzt werden kann. Diesem neuen Gedanken werden wir uns alle – zusätzlich zu den o. g. Herausforderungen – in der Außenwirtschaft im Spannungsverhältnis zur Ausfuhrkontrolle stellen müssen.

Sehr geehrte Damen und Herrn,

abschließend gestatten Sie mir einen dringlichen Appell: Die Exportkontrolle ist ein unverzichtbares Instrument, um Sicherheitsrisiken vorzubeugen bzw. hierauf zu reagieren.

Sie leistet einen Beitrag zur Sicherung des Friedens und zur Gewaltprävention.

Daneben dient sie auch dem Schutz der Menschenrechte und einer nachhaltigen Entwicklung in der Welt.

Bei der Aufgabenteilung zwischen Industrie und Administration sind neben einem effizienten Verwaltungshandeln, wirksame betriebsinterne Exportkontrollen unverzichtbar.

An der Stelle möchte ich die eingangs erwähnte Schlüsselrolle des BAFA als “single window” und Ansprechpartner der Wirtschaft aufgreifen. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im BAFA arbeiten kontinuierlich daran, die Exportkontrolle für Sie so transparent wie möglich zu machen.

Das heißt konkret: In Kürze veröffentlichen wir eine neue Informationsbroschüre, die Hinweise und Leitplanken für die „Firmeninterne Exportkontrolle“ (Internal Compliance Control – ICP) enthält. Diese Lektüre lege ich Ihnen an Herz.

Denn ohne Sie – ohne die exportierenden Unternehmen – kann Exportkontrolle nicht zielgerichtet funktionieren.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.

Adresse

Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle
Frankfurter Straße 29 – 35
65760 Eschborn